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法律援助在家庭暴力领域存在的不足及对策初探
【发布日期:2017-12-01】  【来源: 】【字体显示: 】 【阅读: 次】 【关闭

 北京市法律援助中心 张新文

  2015年12月27日,《中华人民共和国反家庭暴力法》(以下简称《反家暴法》)经十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过,这是我国首部反家暴法,已于2016年3月1日起正式施行。在该法第十九条的第一款中明确规定“法律援助机构应当依法为家庭暴力受害人提供法律援助”。较之以前实施的《中国人民共和国妇女权益保护法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国残疾人保护法》和《中华人民共和国老年人权益保护法》中仅仅有法律援助的表述,但对于法律援助如何维护家暴受害者合法权益没有明确规定相比,此次正式实施的《反家暴法》首次在法律层级明确了法律援助在维护家暴受害人权益方面的重要作用。

  一、家庭暴力在全国及北京法律援助工作中的现状及存在的不足:

  (一)绝大多数省份已将家庭暴力纳入到法律援助事项范围内,但仍未在全国范围内实现全覆盖。

  截至到2015年底,全国31个省、市、自治区[1]中有23个在省级法律援助条例、规定或意见中规定家庭暴力属于法律援助事项范围,百分比达到70%以上。

  自2009年3月1日起,北京市在《法律援助条例》[2]公布以后,结合本市情况将家庭暴力纳入到法律援助事项范围内。《北京市法律援助条例》第九条规定:公民对下列需要代理的事项,因经济困难没有委托代理人的,可以向法律援助机构申请法律援助:……(六)因家庭暴力、虐待、遗弃,合法权益受到侵害,请求司法保护的;……该条例至今实施已7年有余,在维护家暴受害者合法权益方面起到了一定的作用。

  (二)因家庭暴力申请法律援助的,对申请人的经济状况未做区别审查,均要求满足经济困难条件,导致法律援助在维护家暴受害者合法权益方面没有起到应有的作用。

  23个省、市、自治区均要求因家庭暴力申请法律援助的,应当符合当地规定的经济困难条件。对于家庭暴力经济困难的认定,除湖北省规定“因遭受家庭暴力主张民事权益申请法律援助的,其经济困难标准以申请人个人经济困难状况为准”之外,其他省、市和自治区均没有明确规定。

  经济困难认定标准,在全国范围内主要分为以下几类:1、以低收入家庭人均可支配收入为标准的,如北京和上海;2、以最低生活保障为标准的。如天津、江苏[3]等11个省、市、自治区;3、以高于最低生活保障一定倍数为标准的。如内蒙古、河北[4]等5省市为最低生活保障标准的1.5倍;重庆市和西藏省为最低生活保障标准的2倍;4、根据经济发展状况和法律援助事业的需要浮动规定,如湖南和广东;5、可以直接认定经济困难的情形。一般为低保户、农村特困户、五保户、在福利机构中由政府或慈善机构供养的、重残且无生活来源的、依靠政府或单位抚恤金生活的、给予司法救助的、因自然灾害或其他不可抗力等原因造成经济困难,正在接受救济的或其他可以证明困难的证件或材料。

  《北京市法律援助条例》第九条规定公民对因家庭暴力向法律援助机构申请法律援助应当满足经济困难条件。第十条规定:公民申请法律援助的经济困难条件,按照国家和本市低收入家庭认定标准执行。根据前述规定,申请人持其住所地街道办事处或乡镇政府出具的家庭月人均收入不高于1050元的经济困难证明[5]和《北京市法律援助条例》第十九条规定[6]的有效期内的证件或证明材料,到北京市各法律援助中心申请法律援助就可以认定符合经济困难条件。

  可以看出,所有的省、市、自治区对于家暴受害申请人没有进行区分,统一规定必须满足经济困难条件或符合可以直接认定经济困难的情形。《反家暴法》第五条第三款规定:未成年人[7]、残疾人[8]、老年人[9]、孕期和哺乳期的妇女[10]、重病患者遭受家庭暴力的,应当给予特殊保护。但在实际操作中,包括北京在内的所有省、市、自治区均未对上述家暴特殊受害者的经济困难条件与其他受害者进行区别审查,导致了法律援助在维护家暴受害者尤其是特殊受害者合法权益方面没有起到应有的作用。

  (三)对因家庭暴力申请法律援助的具体案由没有规定,导致法律援助在维护家暴受害者合法权益方面处于尴尬境地。

  23个省、市、自治区的法援条例或其他规范性文件对家庭暴力的规定大致可以分为以下五类:1、因遭受家庭暴力使合法权益收到损害,主张权利、民事权益或维护合法权益的。这样规定有天津、河北、安徽[11]等15个省、市、自治区;2、因遭受家庭暴力受到损害,要求赔偿或者补偿的。这样规定的有山东、广西和陕西三个省;3、涉及或遭受家庭暴力的即可纳入法律援助事项范围的。这样规定的有内蒙古、重庆和广东;4、因家庭暴力合法权益受到侵害,请求司法保护的。这样规定的有北京;5、因遭受家庭暴力,要求变更或者解除收养、监护关系和离婚的。这样规定的有江苏。

  综上,除了内蒙、重庆和广东将所有和家庭暴力有关的案件均纳入法律援助范围外,只有江苏省对具体案由进行了规定。《江苏省法律援助条例》第十条规定:公民对于下列需要代理的事项,因经济困难没有委托代理人的,可以向法律援助机构申请法律援助:……(七)因遭受家庭暴力、虐待或者遗弃要求变更或者解除收养、监护关系的;(八)因遭受家庭暴力、虐待、遗弃、对方重婚或者有配偶者与他人同居的受害方要求离婚的;……将因为家庭暴力申请法律援助的案由确定为要求变更、解除收养、监护关系或离婚。其他省份均为笼统的规定维护权益或要求赔偿。

  《北京市法律援助条例》第九条规定公民可以家庭暴力使其合法权益受到侵害,请求司法保护为由,向法律援助机构申请法律援助。根据《未成年人保护法》第五十条的规定,司法保护是指公安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门,通过依法履行职责,在司法活动中保护当事人的合法权益的一种保护措施。从广义的角度讲,“申请司法保护”可以说包括了所有和司法及司法行政有关的事项,看起来在保护家暴受害者合法权益方面可以做的事情很多,保护的也很全面。但在实际生活中,家庭暴力一般发生在家庭成员之中,如夫妻,父(母)子,祖孙之间。发生家庭暴力后,家庭成员如果不以改变现有婚姻或监护关系的情况下,仅仅要求赔偿或者维护合法权益,得到支持的几率是很低的。也就是说大部分省份关于家庭暴力的规定在司法实践中处于有规定却无法实际操作的尴尬境地。

 二、在家庭暴力领域加强法律援助工作的对策

  (一)在全国范围内实现法律援助对家庭暴力的全覆盖。

  可以在将来制定的《中华人民共和国法律援助法》中将家庭暴力纳入法律援助事项范围内,在法律的位阶上实现法律援助对家庭暴力的全覆盖。各省、市、自治区也可以在法律援助法出台前,结合自身实际情况,循序渐进的通过地方规范性文件的形式将家庭暴力纳入法律援助范围内,在地方条例的层面上实现全覆盖。如果没有条件实现对全部家暴受害者的保护,也可以先将《反家暴法》中规定的未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期的妇女、重病患者这些需要特殊保护的人群纳入到法律援助范围之内,以实现法律援助对特殊弱势群体合法权益的保护。

  (二)规定家暴受害者申请法律援助的,允许以个人经济状况为准,同时结合实际情况适当放宽家暴受害申请人的经济困难条件。

  家暴受害者一般是家庭中的弱者,申请法律援助也以个人身份申请。实践中,家暴受害者的经济困难大致分为以下两种情况:一是家庭不符合经济困难条件,但个人符合;另一种是家庭和个人均符合条件。家庭符合最低生活保障金领取或低收入家庭救助标准,但存在着家暴受害者拿不到低保证或低收入家庭救助证等证件,无法证明自己经济困难的情形,如果仍以家庭为单位认定经济困难,就会将真正需要帮助的家暴受害者拒之门外。为了避免这种情况的发生,建议各省、市、自治区在条例或者其他规范性文件中规定家暴受害者申请法律援助的,除可以家庭为单位审查经济困难条件外,也允许以个人的经济状况提出申请。

  除此之外,还应当适当放宽家暴受害申请人经济困难条件。放宽可以整体的放宽也可以针对特殊当事人部分放宽。整体放宽是指在现有的经济困难标准的前提下,整体降低针对家暴受害申请人的经济困难标准。比如,原有的经济困难标准为最低生活保障,可以针对家暴受害申请人放宽到低保的1.5倍、2倍甚至更高的倍数;原为低收入家庭标准的,可以放宽到最低工资标准;浮动规定经济困难条件的省份,比如经济整体较为发达广东,甚至可以的根据自身经济状况不再审查经济困难条件。部分放宽是指仅仅针对家暴受害者中较为特殊的当事人放宽。特殊当事人仍然是指《反家暴法》中规定的未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期的妇女、重病患者。在暂时没有条件全面放宽的省、市、自治区,可以制定专门针对特殊当事人且低于现行的经济困难标准。

  北京市的法律援助中心针对家暴受害者,除了提供私密性的法律咨询服务外,可以尝试性实践不再审查因家暴申请法律援助的未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期妇女、重病患者[12]经济困难条件的可行性。将出现的问题及时汇总并向上级汇报,为相关文件的出台提供决策建议和实践经验。

  (三)明确因家庭暴力申请法律援助的案由,并探索性的在非诉调解中发挥法律援助的作用

  根据《反家暴法》的规定和司法实践,因家庭暴力申请法律援助的案由应当有以下三个:(1)因家庭暴力要求解除婚姻关系;(2)因家庭暴力要求变更、解除收养、监护关系;(3)因家庭暴力向法院申请人身安全保护令。

  前两个案由均以解除或变更现有关系为前提,家庭暴力的具体情形可以作为法院判处离婚或解除、变更监护和抚养关系时考量的情节和依据,在分割财产或支付赡养费、抚养费和扶养费时向家暴受害者适度倾斜。人身安全保护令是指申请人因遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险,向自己或者被申请人居住地、家庭暴力发生地的基层人民法院申请,包括禁止被申请人实施家庭暴力、禁止被申请人骚扰、跟踪、接触自己及其相关近亲属、责令被申请人迁出自己住所等措施的一种督促程序。是此次《反家暴法》亮点之一,该督促程序的出台为正在遭受家庭暴力或者面临家庭暴力现实危险的受害者提供了一种保护自己及家人人身和财产安全最直接有效的法律手段。根据《反家暴法》的规定,律师在申请人身安全保护令案件中,除了撰写申请书,参与庭审或谈话,还可以在六个月保护令到期前帮助当事人办理申请撤销、变更或延长保护令事宜。

  除此之外,因家庭暴力解除婚姻关系或变更监护关系后,受害人与加害人因抚养费、赡养费或扶养费申请法律援助的,可以直接予以援助。根据《法律援助条例》和《北京市法律援助条例》的相关规定,因抚养费、赡养费或扶养费申请法律援助,是需要审查经济困难条件的。但考虑到受害人与加害人之间抚养费、赡养费和扶养费的案件系家暴案件的衍生案件,为了更完整更全面的保护家暴受害者合法权益,在家暴案件终结后,因抚养费、赡养费和抚养费申请援助的,可以直接予以批准。

  除了在以上诉讼程序中发挥法律援助的作用外,有条件的地区可以探索性的发挥法律援助在涉家暴非诉调解中的作用,比如人民调解组织因家庭暴力对家庭纠纷进行调解,法援律师可作为受害人委托律师的身份介入调解;受害方因为家庭暴力要求解除婚姻关系,法援律师也可以在协商离婚期间介入,为受害方争取更多的合法利益。

  [1]除台湾、香港特别行政区和澳门特别行政区外

  [2]中华人民共和国国务院令第385号,自2003年9月1日起实行

  [3]具体为:天津、江苏、安徽、山东、广西、四川、贵州、陕西、甘肃、青海和新疆11个省、市、自治区

  [4]具体为:内蒙古、河北省、湖北省、海南省、云南省5省市

  [5]《根据北京市民政局、北京市财政局关于调整本市社会救助相关标准的通知》【京民社救发(2016)113号】,从2016年1月起,北京市城乡低收入家庭认定标准为家庭月人均1050元。

  [6]《北京市法律援助条例》第十九条规定:申请人能够证明有下列情形之一的,法律援助机构可以直接认定其经济困难,无需提供经济困难证明:(一)属于农村五保供养对象的;(二)领取最低生活保障金或者生活困难补助金的;(三)在社会福利机构由政府供养的;(四)重度残疾或者患有重大疾病且无固定生活来源的;(五)人民法院给予司法救助的。

  [7]中华人民共和国未成年人保护法》第二条规定:本法所称未成年人是指未满十八周岁的公民。

  [8]中国残疾人联合会关于制发第二代《中华人民共和国残疾人证》的通知(残联发〔2008〕10号)第九条规定:2010年1月1日起一律使用第二代残疾人证。

  [9]《中华人民共和国老年人权益保障法》第二条规定:本法所称老年人是指六十周岁以上的公民。

  [10] 2012年4月18实施的《女职工劳动保护特别规定》第九条规定:对哺乳未满1周岁婴儿的女职工,用人单位不得延长劳动时间或者安排夜班劳动。

  [11] 具体为:天津、河北、安徽、上海、江西、河南、湖北、湖南、海南、云南、西藏、新疆、四川、贵州和青海15个省、市和自治区

  [12]未成年人的确定可以查看身份证、户口本或出生证明;残疾人可以查看二代残疾证;老年人可以查看身份证或户口本;孕期查看加盖医院公章的诊断证明,哺乳期查看孩子的出生证明;重病患者看近期加盖医院公章的诊断证明。

 

 
来源: 网北京市法律援助 (责任编辑:刘昂)
 
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