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城市综合行政执法问题研究——以“流动摊贩”治理为例
【发布日期:2017-09-25】  【来源:海普睿诚律师事务所 】【字体显示: 】 【阅读: 次】 【关闭

内容摘要:城市综合行政执法是事关我国城市发展、社会和谐的一个重要问题。城市执法过程中,流动摊贩治理一直是客观存在的难题,尤其是近些年,越来越多的暴力执法、抗法事件被媒体报道。如何构建稳定的城市管理格局,建立权责统一、权威高效的行政执法体制已然成为焦点问题。笔者以对流动摊贩执法为例,结合域外城市治理经验,提出城市综合行政执法完善建议。

关键词: 摊贩执法困境   城市治理模式借鉴   对策研究 

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一、摊贩对城市的影响及执法困境

流动摊贩,也被称为流动商贩、无证摊贩、自由摊贩等,流动摊贩的存在有其客观原因。首先,流动摊贩产生有一定历史传统。其次,社会自由劳动力寻求生存发展途径。最后,流动摊贩是城市化进程的产物。一方面,农村剩余劳动力和下岗工人受到文化素质、职业技能的制约,就业困难;另一方面,城市能够提供的工作岗位相对有限。摊贩成本低廉、技术含量低的优势,是职业技能较低人群城市生存的优先选择。

(一)摊贩活动对城市的影响

摊贩给居民提供了快捷的购物途径,提供便宜的货物或者服务,这仅仅是硬币的一面,但是给城市发展也带来一些负面影响。

1、占道经营造成交通拥堵

城市流动摊贩活动的地点是城市公共空间,有相当一部分是在人行道、机动车辅助道、广场、天桥等人流量比较多的地方,这很显然对城市交通造成很大的负面影响。

2、影响城市卫生环境

城市规划希望市容整洁,市貌美观,而摊贩搭建的临时简陋摊位,撤摊都留下的满地狼藉,这些显然与城市规划格格不入,流动摊贩的经营地点的流动性以及经营时间的不确定性,使很多流动摊贩不严格规范自身行为,严重的破坏了城市卫生环境。

3、低成本进入交易领域,造成不公平竞争

商家需要支付租金水电费,缴纳各种税费,这些成本会折合到商品或者服务中,导致其提供的商品或者服务于摊贩相比,毫无价格优势,而这将影响正规商家的竞争力,影响到正常商业秩序。而流动商贩的经营就是因为逃避或者节约这一部分费用,节省了开支降低了成本,这就容易造成市场竞争的不公平现象发生。

(二)流动摊贩执法困境

 1、执法观念的制约

长期以来在许多城市管理者看来,流动摊贩就是城市脏乱差的根源。上级检查,城市创卫的时候恨不得把流动摊贩全部清理干净,一个不留。但是很少有管理部门从梳理的角度出发,只是一味的取缔。但现实是流动摊贩主要是生活在这里的社会底层和生活较为困难的弱势群体。这一部分人也需要在这里生存,做点小生意就成为他们维持生计的重要手段。 于是,一方面是城市的干净整洁、秩序良好,另一方面是为了生计而无法为城市整洁埋单的流动摊贩。

2、执法依据分散不统一

我国目前还没有一部关于城市管理综合执法的法律,城管执法的合法性在此种环境下有待考虑,流动摊贩经常不认同城管的执法。各城市对流动摊贩的价值判断不同,地方性的市容条例和行政处罚标准不一,各地城管的执法程序不一,由于执法不公导致的暴力抗法也屡见不鲜。

3、执法者不当行使自由裁量权

由于执法程序的法律法规依据缺失,在城管执法过程中很多情况下并没有遵守法定的程序。当前城管所行使的权力,基本上属于一种不受限制的强制性权力。从相关新闻媒体报道的情况来看,城市执法人员在处罚过程中,在本来就没有法律依据的情况下,城管对流动摊贩的经营财产和工具采取“暂扣”措施,并且不出具暂扣清单,更无签字盖章等现象也屡见不鲜,严重损害行政执法权力的正当行使和执法行为的严肃与公正。

二、域外城市治理模式比较与借鉴
 

他山之石,可以攻玉,借鉴城市管理执法方面较成熟的国家之经验,寻求适合我国国情的城市治理良策。

(一)域外国家流动摊贩治理制度

国外城市流动摊贩治理模式从排斥流动商贩到管理商贩再到最后的疏导和给予相关政策保护。流动商贩在国外成熟的发达国家中,已经形成了自己的治理模式,甚至有些还形成了独特的城市文化。

1、韩国——分区域分时段管理

韩国政府允许流动经营户在不影响城市交通等公共生活的前提下可以自由经营,政府不会无端强制取缔。韩国政府对流动摊贩的管理主要采用区域管理的办法,即将市区划分为三大类型:“严格禁止区域”“相对禁止区域”“疏导区域”。城市的主干道,一级道路,各类车站、广场都属于绝对禁止摆摊设点的道路。政府对摆摊规模、摆摊时间和经营范围有一定限制,但允许经营的区域归类于相对禁止区域,在这些区域中可以在规定的时间段进行摆摊设点。最后一种类型“疏导区域”就是政府对城市和郊区结合的地方,车流量很少不影响交通的地方,和一些城市不通车的小巷步行街、等等,在这些地方可以进行摆摊设点,就是需要对摊贩进行统一管理,统一摆摊地点。

2、新加坡——市政自治组织管理

新加坡刚独立时,街头到处都是小商小贩,摊贩也随着成为许多老百姓的谋生方式之一。刚开始,新加坡政府以广发摊贩证照来应付国民的高失业率。国家经济稳定以后,政府开始重视人民的身心与卫生健康,越来越关注流动摊贩问题。环境部门成立专门的小摊贩管理局,对所有小摊贩进行综合管理。对全国的摊贩进行全面性的普查与登记。普查登记以后,为了顾及小贩的生计问题,全数发放合法的证照,至此对摊贩的数量得到了控制,并先后建立了许多小贩中心,便民市场。

3、法国模式——人性化服务

在法国,没有城市管理综合部门,城市管理的职能是由警察来进行执行的,在具体的执法管理上,当地的警察往往对流动摊贩采取比较灵活的管理方法。相对于城市的市容市貌来说,社会安全与稳定更加重要,除非该区域的摊贩已经造成扰民并且使得交通不通畅,有关部门才会修改相关的摆摊区域规划和摆摊设点的时间,但也不将矛头只对准流动摊贩。法国人性化的城市管理,一方面解决了流动商贩的生活问题,一方面还形成了法国独特的城市文化。从法国对流动摊贩的治理中不难发现和谐城市治理之道:依法管理是基础,人性服务是保障。

(二)国外城市执法模式之借鉴

 1、制定科学合理的城市管理目标

城市治理首先应该制定一个合理的城市管理目标,不能搞一刀切。城市管理者更多的是起到监督和履行相关行政手续的作用。我们应该反思城市追求的价值目标到底是什么,为了一部分人更高层次的需求是否就应该牺牲另一部分人基本的生存需求?城市管理特别强调公共利益与个人利益的平衡,强调从民主价值、公民权利的角度出发,以公众需求为导向开展执法工作。作为城市发展的主导者,政府理应制定符合以人为本思想的城市管理目标,使城市管理得到更加科学合理的目标指引。

 2、实行分类分时段管理

采用不同区域定位实现城市综合治理不再单纯是经济学问题或管理学问题,更是一个政府性极强并融入有关公法的问题,它涉及到政府职能转变、权力下放给社会、行政组织法学、行政行为法学等各个领域。在划定区域层级管理要注意设置的标准和依据。要考虑到区域人口密度情况、市场购买力等因素。比如对摊贩的管理不能一味禁堵。而是可以根据不同的区域进行分类管理,设定严禁区、严控区、疏导区。在实际操作划分过程中应充分考虑到市场自身的发展需求。

3、通过程序保障化解权利冲突

在城市的管理过程中,不同的利益主体均应享有充分表达其利益诉求的权利。缺乏利益诉求的表达机制会使矛盾冲突隐性化。这些矛盾聚集到一定程度就会爆发,造成严重后果。城市在治理过程中应该倾听来自各方面的声音。建立利益诉求表达机制是事先防范权利冲突问题产生的有效方式。

三、城市综合行政执法完善建议

(一)转变执法理念,保障公众权利

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第三十一条指出“深化行政执法体制改革。整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。理顺城管执法体制,提高执法和服务水平”。这对城市综合行政执法的发展指明了方向。在执法过程中,既要转变执法理念,又要注重保障群众权利,使城市治理由单一的执法向“管理、服务、执法”为一体的方式转变。以期待最大限度地平衡公共利益和市民的私人利益。

(二)创新相关立法,加强执法监督

1、加强地方立法,从源头上将城市管理完全纳入法治轨道

从各个地方立法来看,城管执法的法律地位、执法主体、执法权限、执法程序和法律责任等规定都不尽相同。由于执法依据规范不健全、有缺漏,给相关执法部门相互推诿或者争取处罚权提供了可能,无论是作为还是不作为,都呈现出很大的随意性。当地人大及其常委会和政府更要合理地结合当地的实际情况制定具体的地方政府规章,将疏堵结合、宽严相济的理念结合法条表现出来。

2、权责统一,明确责任主体

树立起权责统一的法治理念,有权必有责,明确责任主体。行政执法部门首先从自身出发建立起内部监督机制,由上级部门监督下级部门的执法情况,定期抽查。上级可以在所管辖的区域分别设立城市管理监督中心。外部监督工作则实行依靠群众,社会媒体监督相结合的方式,接受社会各界监督。在理清各个部门职权的基础上,城市管理部门落实责任到人,明确责任的承担主体,最大限度地防止自由裁量权的不合理行使。

3、建立执法工作公开制度

执法机关将自己的执法范围、职责、收费标准、办案程序等内容在门户网站或者服务大厅向社会公开,防止行政执法工作的暗箱操作。例如北京市城管执法局通过其门户网站向社会公布了“便服执法”、“粗暴野蛮执法”、“不开票据执法”、“使用协管员单独执法”等不文明执法行为,执法队员在执法过程中,一旦触及这些“黄线”,将被取消执法资格并公示。在执法过程中应该加强公民参与,执法手段、执法标准公开化、处罚依据明朗化,切实做到阳光下执法。

(三)正确处理执法与服务的关系

现代城市综合执法强调服务行政理念,注重采取指导性、民主参与、协商协调等行政方式、鼓励社会自我管理机制的发展,政府应当竭力做好服务者的角色。处理好“执法”与“服务”在城市治理中的关系。

1、注重多元化的执法方式

现代行政执法注重服务行政理念,因此政府在管理过程中应较多地采用行政指导、行政合同、行政奖励、以及教育培训等非强制手段。各级政府要通过多种渠道,多种形式,宣传与城市管理有关的法律法规,从而提高市民的自觉意识,更好地支持和配合城管部门的管理工作。

2、正确运用行政处罚

处罚是一种最后迫不得已而采取的管理手段,执法过程中要科学合理地实施处罚中的自由裁量权。最大限度的实现“合理性原则”和“比例原则”,要求行政机关在执法过程中,不任意所为,执法人员应该改变自己的执法者特权思想,消除管理即处罚的态度,提升服务质量。

结语
 

我国目前正处于社会转型期,随着经济体制改革的推进,城市发展中的诸多问题一一暴露出来。城市综合执法应从转变执法理念、注重公益和私益平衡、提高公共服务三方面出发。执法过程中应正确处理执法与服务的关系,从“执法单轨制”向“执法和服务双轨制”转变,建立执法与服务并重的城市综合执法机制。将现代化刚性要求和服务化弹性需求相结合,构建服务为先、权责明晰、执法规范的城市管理体制。


【责任编辑 刘耀堂】

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